政策解讀 | 如何多途徑差別化保障采礦用地合理需求？

為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長與保障能源安全提供要素保障

　　土地、礦產(chǎn)都是穩(wěn)增長的重要資源要素和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)?！蛾P(guān)于做好采礦用地保障的通知》（以下簡稱《通知》）的出臺(tái)是自然資源部立足部門職能主動(dòng)作為，滿足行業(yè)需求、順應(yīng)改革之需，將中央有關(guān)要求貫徹落實(shí)到采礦用地保障的重要舉措。

　　中央要求，今年經(jīng)濟(jì)工作要穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)，各地區(qū)各部門要擔(dān)負(fù)起穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的責(zé)任，要正確認(rèn)識(shí)和把握初級(jí)產(chǎn)品供給保障，增強(qiáng)國內(nèi)資源生產(chǎn)保障能力，統(tǒng)籌安排好煤電油氣運(yùn)保障供應(yīng)。中央政治局會(huì)議強(qiáng)調(diào)，疫情要防住、經(jīng)濟(jì)要穩(wěn)住、發(fā)展要安全。黨的二十大報(bào)告提出，要實(shí)施全面節(jié)約戰(zhàn)略，推進(jìn)各類資源節(jié)約集約利用，確保能源資源供應(yīng)安全。

　　從行業(yè)實(shí)際來看，采礦項(xiàng)目用地規(guī)模較大，用地審批手續(xù)涉及規(guī)劃空間、計(jì)劃指標(biāo)、占補(bǔ)平衡等方面，存量采礦用地復(fù)墾修復(fù)缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，難以調(diào)動(dòng)采礦企業(yè)的主動(dòng)性。

　　綜合考慮兩方面情況，《通知》在原有用地政策基礎(chǔ)上拓寬用地保障途徑，提出建立采礦項(xiàng)目新增用地與復(fù)墾修復(fù)存量采礦用地相掛鉤的機(jī)制，騰退指標(biāo)可繼續(xù)使用。這樣既能統(tǒng)籌保障采礦用地合理需求，又可激勵(lì)存量采礦用地加快復(fù)墾，為能源資源供應(yīng)安全提供用地支撐。

　　在深入調(diào)研、聽取企業(yè)和地方自然資源主管部門訴求的基礎(chǔ)上，《通知》主要針對(duì)建立采礦項(xiàng)目新增用地與復(fù)墾修復(fù)存量采礦用地相掛鉤的機(jī)制提出6項(xiàng)具體措施：統(tǒng)籌規(guī)劃用地規(guī)模和布局，鼓勵(lì)使用復(fù)墾修復(fù)騰退指標(biāo)辦理用地手續(xù)，允許復(fù)墾修復(fù)的新增耕地用于占補(bǔ)平衡，妥善處理權(quán)屬問題和利益關(guān)系，規(guī)范復(fù)墾修復(fù)驗(yàn)收和地類認(rèn)定，強(qiáng)化組織實(shí)施和全過程監(jiān)管。其中明確，市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃要明確能源礦產(chǎn)資源安全底線管控要求，合理安排采礦項(xiàng)目新增用地的布局、規(guī)模和時(shí)序。在符合“三區(qū)三線”管控規(guī)則的前提下，將采礦項(xiàng)目用地布局納入國土空間規(guī)劃“一張圖”，作為審批采礦項(xiàng)目新增用地的規(guī)劃依據(jù)。這些具體措施充分體現(xiàn)了為穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、保發(fā)展做好要素保障的政策導(dǎo)向。

“五個(gè)堅(jiān)持”和“四個(gè)原則”釋放政策紅利

　　為了確保采礦用地保障新政的科學(xué)性和可操作性，《通知》在起草過程中圍繞“五個(gè)堅(jiān)持”和“四個(gè)原則”進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。

　　一是堅(jiān)持問題導(dǎo)向。針對(duì)采礦企業(yè)和地方政府集中反映的規(guī)劃空間規(guī)模、計(jì)劃指標(biāo)安排、占補(bǔ)平衡落實(shí)問題，建立采礦項(xiàng)目新增用地與復(fù)墾修復(fù)存量采礦用地相掛鉤的機(jī)制，騰退指標(biāo)可繼續(xù)使用。二是堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向。在原有用地政策基礎(chǔ)上，拓寬用地保障途徑，統(tǒng)籌保障采礦用地合理需求，為能源資源供應(yīng)安全提供用地支撐。三是堅(jiān)持差別化管理。尊重礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)律，針對(duì)部分采礦項(xiàng)目用地可復(fù)墾修復(fù)的特點(diǎn)，完善采礦用地復(fù)墾修復(fù)激勵(lì)機(jī)制。四是堅(jiān)持底線思維。處理好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，明確依法依規(guī)、耕地保護(hù)等底線紅線要求。五是堅(jiān)持實(shí)踐探索和立法有機(jī)銜接。明確解決采礦用地突出矛盾的政策措施，探索積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為修訂《礦產(chǎn)資源法》提供實(shí)踐支撐。

　　在此基礎(chǔ)上，《通知》的起草遵循以下4個(gè)原則：一是在現(xiàn)有政策的基礎(chǔ)上做加法。除了現(xiàn)有的建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)保障途徑之外，鼓勵(lì)地方政府和采礦企業(yè)將采礦項(xiàng)目新增用地與復(fù)墾修復(fù)存量采礦用地相掛鉤，解決計(jì)劃指標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡問題。二是調(diào)動(dòng)采礦企業(yè)和地方的積極性。采礦企業(yè)自有的已辦理建設(shè)用地審批手續(xù)的存量采礦用地，在開采結(jié)束并復(fù)墾修復(fù)后，允許使用騰退的指標(biāo)，降低企業(yè)新增項(xiàng)目用地成本；歷史遺留廢棄采礦用地，除政府外，鼓勵(lì)企業(yè)投資進(jìn)行復(fù)墾。三是最寬口徑提供政策支撐。不區(qū)分礦種、不區(qū)分地區(qū)、不區(qū)分開采方式，通過普適性政策實(shí)現(xiàn)礦種、地區(qū)、開采方式全覆蓋，每個(gè)采礦企業(yè)、每個(gè)地區(qū)符合條件的均可受益，最大限度釋放政策紅利。四是嚴(yán)格規(guī)范和保障服務(wù)并重。在審批程序方面，提出采礦項(xiàng)目新增用地須依法依規(guī)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)；在信息化監(jiān)管方面，充分發(fā)揮全國國土空間用途管制監(jiān)管系統(tǒng)作用，對(duì)復(fù)墾修復(fù)騰退指標(biāo)和使用情況落到項(xiàng)目和地塊，做到一一對(duì)應(yīng)、可追溯。

　　總體來看，《通知》在現(xiàn)有政策基礎(chǔ)上多途徑、差別化統(tǒng)籌保障采礦用地合理需求，充分調(diào)動(dòng)采礦企業(yè)和地方的積極性，堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范和保障服務(wù)并重，最大限度釋放政策紅利。

鼓勵(lì)企業(yè)復(fù)墾存量采礦用地落實(shí)占補(bǔ)平衡

　　耕地占補(bǔ)平衡是嚴(yán)守耕地紅線的重要措施，也是建設(shè)用地單位應(yīng)盡的義務(wù)。但是在實(shí)踐中，一些采礦項(xiàng)目用地面積較大，新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)難以全部保障，一些地區(qū)耕地后備資源匱乏且區(qū)域不平衡，部分采礦項(xiàng)目落實(shí)占補(bǔ)平衡存在一定困難。

　　考慮到這些實(shí)際情況，《通知》明確地方政府和采礦企業(yè)可以通過將采礦項(xiàng)目新增用地與復(fù)墾修復(fù)存量采礦用地相掛鉤，解決計(jì)劃指標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡問題。據(jù)此，采礦企業(yè)可積極利用政策，盤活復(fù)墾存量采礦用地，滿足企業(yè)采礦用地合理需求。

　　同時(shí)，按照《關(guān)于積極做好用地用海要素保障的通知》規(guī)定，對(duì)黨中央、國務(wù)院以及國務(wù)院推進(jìn)有效投資重要項(xiàng)目工作協(xié)調(diào)機(jī)制確定的重大項(xiàng)目，在2023年3月底前，也可以承諾方式落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，并確保按期完成承諾。在保供急需，且采礦企業(yè)難以在短時(shí)期復(fù)墾或通過其他方式獲得足量補(bǔ)充耕地的情況下，對(duì)于符合條件的重大項(xiàng)目，各地可積極利用以上政策解決采礦項(xiàng)目的補(bǔ)充耕地需求。

　　嚴(yán)格規(guī)范采礦用地復(fù)墾修復(fù)全過程監(jiān)管

　　為了加強(qiáng)采礦用地復(fù)墾修復(fù)的全過程監(jiān)管，《通知》從限定范圍、復(fù)墾驗(yàn)收等方面作出了明確規(guī)定，各地應(yīng)重點(diǎn)把握以下幾點(diǎn)：

　　一是嚴(yán)格限定存量采礦用地范圍。《通知》規(guī)定了存量采礦用地可使用復(fù)墾修復(fù)騰退指標(biāo)辦理用地手續(xù)的有兩種情形：一種是本企業(yè)在本地區(qū)（省域范圍內(nèi)）依法取得的采礦用地，按照各級(jí)自然資源主管部門用地審查掌握的管理數(shù)據(jù)予以認(rèn)定。另一種是本地區(qū)歷史遺留廢棄采礦用地。自然資源部歷時(shí)一年多，開展了全國歷史遺留礦山核查，結(jié)果已經(jīng)各地按規(guī)定程序公告認(rèn)定并報(bào)部備案。其中，屬于義務(wù)人滅失且尚未治理修復(fù)的采礦廢棄地圖斑數(shù)據(jù)，將結(jié)合國土變更調(diào)查結(jié)果予以認(rèn)定。

　　二是加強(qiáng)復(fù)墾修復(fù)質(zhì)量控制。存量采礦用地復(fù)墾修復(fù)應(yīng)因地制宜、實(shí)事求是確定土地用途，在保障安全的前提下，對(duì)具備條件的廢棄采礦用地進(jìn)行復(fù)墾。同時(shí)，要依據(jù)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)把復(fù)墾修復(fù)質(zhì)量關(guān)，特別要確保復(fù)墾修復(fù)形成的耕地及其他農(nóng)用地質(zhì)量達(dá)到土壤環(huán)境質(zhì)量要求和相關(guān)安全利用標(biāo)準(zhǔn)。確保對(duì)列入建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄的地塊，在達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)目標(biāo)之前，不得調(diào)整為住宅、公共管理與公共服務(wù)用地。

　　三是嚴(yán)格復(fù)墾修復(fù)驗(yàn)收管理。由縣級(jí)以上地方自然資源主管部門會(huì)同有關(guān)部門依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、合同約定等組織開展驗(yàn)收。通過驗(yàn)收的復(fù)墾修復(fù)地塊，需經(jīng)年度國土變更調(diào)查或日常變更機(jī)制認(rèn)定地類和面積后，方可掛鉤使用。在開展以騰退建設(shè)用地指標(biāo)為主要目的的采礦用地復(fù)墾修復(fù)工作時(shí)，采礦企業(yè)與地方政府或利益相關(guān)方可能會(huì)簽訂相關(guān)合同或協(xié)議，對(duì)雙方權(quán)利責(zé)任進(jìn)行特別約定。涉及復(fù)墾修復(fù)的，也應(yīng)遵守國家法律法規(guī)、相關(guān)規(guī)定和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，并遵循“先修復(fù)復(fù)墾，再使用騰退指標(biāo)”的原則。

　　此外，《通知》就組織實(shí)施和全過程監(jiān)管提出了明確要求。各?。▍^(qū)、市）要制訂實(shí)施細(xì)則，并對(duì)存量采礦用地復(fù)墾修復(fù)驗(yàn)收和騰退指標(biāo)使用情況負(fù)總責(zé)，自然資源部做好政策實(shí)施情況監(jiān)管。省級(jí)以上自然資源主管部門要將采礦用地復(fù)墾修復(fù)騰退的指標(biāo)、空間位置和審批情況納入全國國土空間用途管制監(jiān)管系統(tǒng)實(shí)行統(tǒng)一管理。